开发国有荒地，是否可以继续耕种？

一、问题提出

2022年4月份，S市S镇畜牧场50余名村民上访，称“猪饲料地”自1969年以来一直由他们耕种，1998年初被苏某抢种至今。期间每到春天播种时节，畜牧场村民就到镇政府上访要求解决土地纠纷。

基本事实：

这块土地最早是供销社草场。XS公社1961年批准成立了养猪场在这养猪，1967年成立畜牧场，饲养国家调拨的种牛、种羊、种马，在畜牧场的东面、南面、后坨子各耕种了少部分土地。1968年末，“五七干校”在此成立。1969年春天“五七干校”开垦未利用地后没有耕种就搬到川头水库了。他们走后畜牧场人员开始耕种，取名“猪饲料地”。1983年畜牧场开展了第一轮家庭联产承包，“猪饲料地”按人口分给每家每户，当时土地面积是15.55晌，后经村民开垦，达到19.5晌。1997年畜牧场开展了第二轮家庭联产承包，当时按人口分地，每人6.5亩，其中猪饲料地每人2亩，有分地台账为证，乡政府派人参加了分地。1998年春天种地时苏某将原本发包给畜牧场村民的土地抢种。后经了解得知，原来当地乡政府将包括此块土地在内的420公顷土地发包给了苏某，并给苏某发放了国有土地使用权证。

二、法律分析

村民要求政府解决土地纠纷，将苏某抢种的土地返还。理由是从1969年开始，该块土地就由畜牧场管理和使用，畜牧场的村民对该土地进行开荒并耕种，理应拥有该土地的使用权。

笔者认为，解决上述问题，应该弄清两个问题，一是双方争议是否属于土地权属纠纷，二是畜牧场应否拥有开荒地的经营权。

（一）双方争议是否属于土地权属纠纷

《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》指出：土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。

笔者认为，该函“土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议”，主要是指土地证存在“填制错误”，能够通过更正登记解决的情形。如果利害关系人对土地证书记载的权利归属或者四至范围存在争议，或者双方持有的土地证书在四至的文字描述、附图、现场界址以及指界情况方面有冲突，即使当事人一方或者双方均持有土地证书，也可以认定为权属争议，当事人可以依法申请地方政府依据法定权限作出相应的权属处理决定。权属处理决定否定土地登记结果的，土地登记应当相应地进行更正。

本起纠纷中，当地乡政府将包括“猪饲料地”在内的420公顷土地发包给了苏某，给苏某发放了国有土地使用权证。畜牧场村民对国有土地使用权证记载的四至范围（包括“猪饲料地”）、使用权归苏某都有异议，双方争议属于土地权属纠纷。

（二）畜牧场应否拥有开荒地的经营权

一个开荒者，对自己开发的国有荒地是否享有经营权，要看他开荒时符不符合当时的国家规定。按照法不禁止则自由的法理，开荒时没有法律规定限制开荒的，开荒后的土地经营权归开荒者所有。开荒时法律有限制、许可规定的，符合限制、许可条件的，开荒者享有土地经营权。反之，不享有土地经营权。开荒的限制、许可，不同的时间段有不同的具体条件和批准程序。从有关规定看，中华人民共和国成立后，有关开发荒地的规定分为几个时间段：

   1.1986年12月31日以前不需要批准，谁开荒谁就拥有国有土地经营权，该土地经营权可以延续至今；

2.1987年1月1日《中华人民共和国土地管理法》实施以后开垦国有荒地需要经过批准，未经批准开荒的，开荒者不享有合法的土地经营权。批准的，在协议约定的期限内，开荒者拥有经营权，享受国家有关优惠政策。

3.1999年1月1日修订后的《中华人民共和国土地管理法》规定开垦未利用地需要经过批准。笔者认为，荒地分为国有荒地、集体荒地，开垦荒地的批准权理应由国有土地管理者（县级以上人民政府）、集体土地所有人(乡、村、小组)行使。

相关规定：

1.《中华人民共和国土地改革法》（1950年6月28日通过）

第二十二条 解放后开垦的荒地，在分配土地时不得没收，仍归开垦者，不计入应分土地数目之内。

2.《中华人民共和国土地管理法》（1987年1月1日实施）

第十七条 开发国有荒山、荒地、滩涂用于农、林、牧、渔业生产的，由县级以上人民政府批准，可以确定给开发单位使用。

3.《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1991年2月1日实施）

第十三条 开发国有荒山、荒地、滩涂，必须向当地土地管理部门提出申请，由县级以上地方人民政府按照省、自治区、直辖市规定的批准权限批准，法律、法规另有规定的，依照有关法律、法规办理。

4.《中华人民共和国土地管理法》（1999年1月1日实施）

第三十九条 开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，经依法批准后进行。禁止毁坏森森、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地。

5.《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995年3月11日实施）

第六条 开发利用国有土地，开发利用者依法享有土地使用权，土地所有权仍属国家。

第三十五条 原由铁路、公路、水利、电力、军队及其他单位和个人使用的土地，一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布之前，已经转由其他单位或个人使用的，除按照国家法律和政策应当退还的外，其国有土地使用权可确定给实际土地使用者，但严重影响上述部门的设施安全和正常使用的，暂不确定土地使用权，按照有关规定处理后，再确定土地使用权。一九八二年五月以后非法转让的，经依法处理后再确定使用权。

第三十六条 农民集体使用的国有土地，其使用权按县级以上人民政府主管部门审批、划拨文件确定；没有审批、划拨文件的，依照当时规定补办手续后，按使用现状确定；过去未明确划定使用权界线的，由县级以上人民政府参照土地实际使用情况确定。

6.案例：案号（2018）桂行终1414号

河池市宜州区庆远镇矮山社区矮山屯第二村民小组诉河池市人民政府、河池市宜州区人民政府不服土地所有权处理决定二审行政判决书

案例：案号（2019）宁0104民初17178号

银川市兴庆区通贵乡人民政府诉郑晓武、侯建敏、杨柏国有未利用地租赁合同纠纷一审民事判决书

根据畜牧场在1969年就开始耕种猪饲料地的事实，结合上述法律规定、案例，畜牧场应拥有这块土地的经营权。

（三）未经批准，开垦未利用地的法律责任

由于未利用地开发直接关系生态安全，土地管理法经历了四次修改，但是对未利用地的开发利用始终要求开发方案需要经过县级以上人民政府批准，规定在《土地管理法》第四十条［1］、第四十一条［2］中。

开垦集体未利用地没有经过批准的，土地管理法没有规定罚则，吉林省土地管理条例也没有规定罚则。

开垦国有未利用地没有经过批准的，经查询一些国土资源局［3］的网站，将此类违法行为归为不按照批准的用途使用国有土地的情形。根据《土地管理法》第八十一条的规定，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令交还土地，处以罚款。

在国土空间规划确定的禁止开垦的范围内从事土地开发活动的，根据《土地管理法实施条例》第五十七条第二款规定，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正。拒不改正的，依照《土地管理法》第七十七条［4］及《自然资源部行政处罚事项清单》序号19的规定，责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，罚款。

三、本起纠纷解决途径

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年的，人民法院不予受理。本起土地权属纠纷，畜牧场本来可以通过行政诉讼撤销土地使用权证来解决。但是从1998年市政府为苏总颁发国有土地使用权证至今已超过了绝对起诉期限20年，所以通过行政诉讼途径是行不通的，只能通过申请市政府解决土地权属纠纷，由市自然资源局展开调查、调解、提出调查处理意见、市政府做出处理决定的步骤解决。认定涉案国有土地使用权归畜牧场的确权决定生效后，市政府撤销发给苏某的土地使用权证，给畜牧场颁发国有土地使用权证。

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［1］第四十条  开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，经依法批准后进行。禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地。

根据土地利用总体规划，对破坏生态环境开垦、围垦的土地，有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖。

［2］第四十一条  开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用。

［3］广西壮族自治区桂平市国土资源局网站（2019年1月）：【行政处罚】对违反规定占用土地、破坏土地、不按照批准用途使用土地行为的处罚——在土地利用总体规划确定的土地开垦区内，未经批准擅自开发土地的处罚

［4］第七十七条 未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。