政府依法收回闲置国有土地使用权的法律实务问题探析(上）

土地管理向来是政府行政工作的重点，当土地长期闲置时，政府应及时收回闲置国有土地使用权。但是否所有类型的国有土地使用权政府均可依法收回？闲置土地如何认定？收回闲置土地的法定程序如何？被查封的国有土地是否可以依法收回使用权？收回闲置土地使用权后，法律规定的“适当”补偿义务如何履行？笔者结合本人办案经验，并研习最高人民法院作出的（2020）最高法行申4441号、（2020）最高法行再100号等相关案件的裁判要旨，针对以上系列法律实务问题做以探析，以期为政府依法行政提供法律实务参考。

一、政府可依法收回使用权的闲置国有土地类型及范围

（一）政府可依法收回国有建设用地使用权

为防止国有建设用地出现不必要的闲置与浪费，特设置闲置土地处置制度，督促国有建设用地使用权人及时履行土地建设开发职责。我国实行严格的土地用途管制制度，按照土地利用总体规划确定具体土地的用途分类，土地可分为农用地、建设用地和未利用地。根据《闲置土地处置办法》第二条的规定，闲置土地处置的调整客体仅为国有建设用地，而国有农用地、国有未利用地以及集体土地并未纳入闲置土地处置范畴。

（二）土地登记用途不明确时的处理

在海南省澄迈县人民政府与澄迈绿丰农业开发有限公司行政纠纷案件中，海南省高级人民法院认为，澄迈县政府在未依法明确涉案土地具体用途的情况下，对于绿丰公司自2002年长期使用涉案土地至今的事实认定为土地闲置，并决定予以无偿收回，存在认定事实不清、证据不足的问题。

在实践中，若确定属于国有建设用地的，则可纳入闲置土地处置范围，若不属于国有建设用地的，则不能纳入闲置土地的处置范围。

至于如何确定国有土地的具体用途的问题，最高人民法院认为，在确定涉案土地具体用途时，不能以土地现状及土地实际使用情况为准，而是应当从当事人取得涉案土地的途径、方式、目的及其办理行政许可、规划报建等情况，以及政府及其职能部门征收出让涉案土地、作出建设规划许可证、项目用地选址意见书等行政事项予以综合、全面地判定，从而确定涉案土地是否属于国有建设用地，土地使用权人是否负有开发建设的职责，是否应纳入闲置土地调整的范畴。

二、“闲置”土地的认定

（一）闲置土地的认定标准问题

《闲置土地处置办法》第二条规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。 已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。因此，根据以上法律规定及司法实践，闲置土地的认定标准如下：

首先，政府收回闲置国有土地时，必须参照土地使用合同或划拨决定，依法调查并区分土地是否已动工。如土地未动工，应重点调查土地距离应然的动工开发日的时间，如土地已动工，则应重点调查已动工面积比重或已投资数额比重。在笔者代理的案件中，吉林省高级人民法院持同样观点，如土地已动工，未查明已动工面积比重或已投资数额比重，即使土地闲置时间再久，政府收回土地的行政行为仍有被认定为违法的可能。

其次，政府收回闲置国有土地时，对于是否“动工”，还应考虑土地的规划用途，及“动工”是否取得相应手续。在海南省澄迈县人民政府与澄迈绿丰农业开发有限公司行政纠纷案件中，澄迈绿丰农业开发有限公司在涉案土地上建设楼房、种植林木，出租给农民养殖等，但法院认为，该建设行为没有取得施工许可，依法不能认定涉案土地已经动工开发建设，当事人按农用地性质对涉案土地进行经营管理，不属于建设开发行为，不能据此认定涉案土地没有闲置。

再次，最高人民法院认为，若动工开发日期没有约定、规定或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起1年为动工开发日期；实际交付土地日期不明确的，以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期。

（二）土地闲置的原因

《闲置土地处置办法》第八条、第十条、第十二条规定，闲置土地必须查明闲置原因。

1.因政府原因造成的土地闲置的处理

因政府原因造成的土地闲置主要包括以下情形：因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的、因军事管制、文物保护等无法动工开发的；政府、政府有关部门的其他行为。

对于因政府原因造成的土地闲置，自然资源局应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地、市、县国土资源主管部门根据实际情况规定其他处置方式。

2.非因政府原因造成的土地闲置的处理

对于非政府原因造成的土地闲置，应向土地使用权人征缴土地闲置费，符合收回条件的，政府有权无偿收回土地使用权。

3.政府及非政府原因的区分

至于土地闲置原因到底是政府原因还是非政府原因，法院将综合进行司法审查。在海南省澄迈县人民政府与澄迈绿丰农业开发有限公司行政纠纷案件中，最高人民法院认为：当事人取得土地证时，涉案土地没有总规、控规的覆盖，亦没有具体的规划用地指标，但当事人是以负担开发建设涉案土地职责为前提，取得涉案土地使用权，并向政府及其职能部门申办了土地证、规划许可证及项目选址意见复函。因此，当事人仍然可以向规划部门申请用地规划指标后，对涉案土地进行开发建设。但当事人从未向政府及其规划主管部门申请规划报建。因此，当事人对涉案土地缺乏开发意愿是导致土地闲置的根本原因，不能因此归责于政府原因导致土地闲置。

三、闲置国有土地使用权的收回程序

法律并未规定闲置国有土地的收回程序。吉林省高级人民法院认为，收回闲置国有土地使用权应先履行闲置土地处置的法定程序：市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》，国有建设用地使用权人应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起三十日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。经调查核实，符合规定条件，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。《闲置土地认定书》下达后，市、县国土资源主管部门应当通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的位置、国有建设用地使用权人名称、闲置时间等信息；属于政府或者政府有关部门的行为导致土地闲置的，应当同时公开闲置原因，并书面告知有关政府或者政府部门。《闲置土地处置办法》第十五条规定，市、县国土资源主管部门在作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证。

以上程序履行后，参照海南省高级人民法院的观点，政府应集体决策，依法作出收回土地使用权的决定，并保留好集体决策的会议纪要等证据，将决定送达给当事人，并告知当事人诉权。