政府依法收回闲置国有土地使用权的法律实务问题探析（下）

四、被“查封”的国有土地是否可以依法收回使用权？

吉林省高级人民法院认为，被查封的国有土地使用权不能依法收回，但笔者检索相关法律规范性文件及最高人民法院的案例后认为，被查封的国有土地可以被依法收回，具体如下：

（一）笔者查询相关法规，未找到现行有效的禁止收回查封土地的法律规定，未找到禁止收回查封土地的案例。

笔者注意到，一些论证查封土地是否可以收回的文章中，涉及到两个法律文件，但笔者认为，两个法律文件均不能作为查封土地不可收回的依据。具体如下：

1.《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》不能作为禁止政府收回案涉土地的依据。  

《通知》第二十二条规定：“国土资源、房地产管理部门对被人民法院依法查封、预查封的土地使用权、房屋，在查封、预查封期间不得办理抵押、转让等权属变更、转移登记手续。

国土资源、房地产管理部门明知土地使用权、房屋已被人民法院查封、预查封，仍然办理抵押、转让等权属变更、转移登记手续的，对有关的国土资源、房地产管理部门和直接责任人可以依照民事诉讼法第一百零二条的规定处理。”

笔者认为，《通知》限制的是土地使用权被查封的情况下非法转移的情形，《通知》并未限制政府依法收回土地，也未禁止国土相关部门在政府收回土地后注销土地登记。因此，《通知》不能作为禁止政府依法收回土地的依据。最高人民法院作出的（2018）最高法行申406号《攀枝花市第一私立实验学校、四川省攀枝花市人民政府再审审查与审判监督行政裁定书》持相同观点。（详见下文。）

2.《国土资源部对收回被司法机关查封国有土地使用权问题的批复》不能作为禁止政府收回土地的依据。

《国土资源部对收回被司法机关查封国有土地使用权问题的批复》载明：“海南省国土海洋环境资源厅：你厅《关于收回被司法机关查封国有土地使用权问题的请示》（琼土海环资〔1998〕33号）收悉。经研究，现答复如下：司法机关因债权债务纠纷而查封国有土地使用权，应当依法进行，被查封的土地也必须是诉讼当事人拥有合法使用权的土地。对于司法机关依法进行的查封，在查封期限内，人民政府不能收回国有土地使用权；查封期限结束后，则可以依法收回国有土地使用权。”

经查，《批复》现已失效，不能作为法院裁判的依据。

（二）最高人民法院的裁判观点认为，案涉土地查封不影响政府收回土地。

1.最高人民法院作出的（2018）最高法行申406号《攀枝花市第一私立实验学校、四川省攀枝花市人民政府再审审查与审判监督行政裁定书》明确 “四川省高级人民法院二审作出（2016）川行终164号行政判决认为，虽然该决定是攀枝花市政府在人民法院对10249号土地证及10250号土地证予以查封的情况下作出，但人民法院的查封行为实质是对该土地使用证上载明的土地使用权的查封。……对人民法院在土地使用权采取查封及预查封期间所禁止的3种情形，是为限制土地使用权的转移。而注销登记行为非限制情形，且该行为系攀枝花市政府对其不当行政行为依法进行自我纠错的行为，也是攀枝花市政府依法行政的应尽职责。因此，其作出注销10250号土地证所载土地使用权的登记行为合法。”最高人民法院认为：“攀枝花市政府作出《关于撤销攀国用（2012）第10250号土地使用权证书并注销其土地登记的决定》，在注销该土地登记同时撤销10250号土地证，该行为系攀枝花市政府对其不当行政行为依法进行纠错，属于攀枝花市政府依法行政的职责范围，该处理结果并无不当。”

2.最高人民法院作出的（2015）行提字第27号《蓟县外贸畜产公司与陵水黎族自治县人民政府行政命令、行政确认申诉行政判决书》中，最高人民法院认为：“查封土地系司法机关为保证案件的执行而作出的保全措施，收地决定是行政机关依据相应事实和法律作出的行政决定，两者分别是司法权与行政权的运用，两种权力的行使应当互相配合和尊重。司法权不能干预行政权的行使，具体到本案中，司法保全措施不影响《收地决定》本身的合法性。故蓟县畜产公司主张因涉案土地被人民法院查封，就不能予以收回的理由，缺乏相应的法律依据，本院不予支持。”

五、收回闲置国有土地使用权后地上物的补偿问题

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定，无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予“适当补偿”。

《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的；土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予“适当补偿”。

以上两条法律规定为收回国有土地使用权补偿案件中的“高频法条”，对于何为“适当补偿”，法律并无明确规定。笔者认为，首先，适当补偿的决定应先由政府依法作出行政处理；其次，参照最高人民法院的观点，适当补偿，不能理解为仅补偿土地出让金、前期投入及相应利息，而宜考虑收回土地原因及土地的具体用途、原土地使用权剩余开发年限、土地使用权人的过错情况与实际投入等多重因素综合公平的予以确定。

综上所述，政府依法行政，不仅应追寻行政效率，法律更是对行政行为提出了较高的程序要求。为避免行政行为违法、全面推进依法行政，笔者结合自己代理相关行政诉讼案件的实践，对政府依法收回闲置国有土地的高发法律问题做以探讨，以供实务工作参考。