【案情简介】
2011年某市政府招商引资筹建石材产业园，就投资企业上海成民公司项目用地安排及建设要求等问题召开专题会并作出《会议纪要》。《纪要》明确市政府提供10万㎡土地，投资公司一次性缴纳建设用地全部费用910余万元;项目在2011年4月末前开工建设，一期2011年9月建成投产，二期2013年3月建成投产。会后上海成民与本地企业法森公司共同投资成立项目公司南北石业，南北石业按期将全地价款支付给市政府。
后市政府仅交付了一期6.3万㎡土地，二期土地迟迟未能完成征拆。为此2013年7月上海成民公司向市政府声明不再继续投资该项目，并同意将项目土地使用权变更为法森公司下属天麟石材所有。2013年8月11日市政府给市自然资源局发出《关于将上海成民（南北石业）石板材加工项目用地更名的函》，通知其上海成民（南北石业）依《纪要》享有的全部权利义务由天麟公司承接。
因急于推动石材产业园开发建设，市政府按照当时边批边建的通常做法，在尚未完全征拆完毕的情况下，将二期土地移交天麟公司启动项目二期建设。2013年末国土部门开展违法用地大检查，天麟公司二期项目被勒令停工，此时天麟公司已经投入资金2483万。
2019年12月25日市自然资源局作出《行政处罚决定书》，认定天麟公司属于非法占地，责令将非法占用的5.2万㎡土地退还给市政府；没收地上建筑物；处以罚款10.4万元。
【审理经过】
天麟公司于2020年4月向该市人民法院起诉，请求依法撤销《行政处罚决定书》。一审法院认为天麟公司存在未经批准非法占用土地的行为，判决驳回天麟公司的诉讼请求。
天麟公司不服上诉至中级人民法院，二审法院认为上诉人基于对政府行为的信赖在该土地上投资开发建设，其信赖利益应当予以保护。但鉴于上诉人已经履行了被诉行政处罚确定的义务，地上建筑物均已拆除无法恢复，故撤销一审行政判决；确认退还土地及没收地上建筑物的行政行为违法；撤销10.4万元的行政罚款。
市自然资源局不服，向省高级人民法院申请再审。省高级人民法院审查后裁定驳回再审申请，本案至此尘埃落定。
【大成法评】
本案的争议焦点有三：一是天麟公司是否能作为《会议纪要》确定的权利义务主体；二是天麟公司是否属于土地管理法意义上的非法占地；三是天麟公司的信赖利益是否应当获得保护。
一、天麟公司已经成为《会议纪要》确定的权利义务主体。
上海成民公司与市政府属于招商引资关系。双方虽未签署招商引资协议书，但双方在项目实施过程中的权利、义务已通过2013年3月23日的《专题会议纪要》予以确定。市政府在2011年和2013年通过报批程序，陆续将案涉土地转为国有建设用地，上海成民成立的南北石业也于2011年4月18日缴纳“全地价款”9,103,616元，可见市政府和投资方都在对会议纪要确定的义务实施履行行为。但上海成民支付的全土地价款本质上并非是土地出让金，而是市政府进行土地一级开发的垫付款；其对案涉土地享有的尚不是国有建设用地使用权，而是一种期待权。因此，上海成民在征得市政府同意的情况下，将《会议纪要》确定的权利、义务概括性转移给天麟公司的行为合法有效，因此天麟公司可以作为案涉土地的权利主体。
二、天麟公司未批先建行为不属于土地管理法意义上的非法占地。
根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等法律法规，非法占地的类型主要有以下几种：（一）未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的；（二）农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的；（三）超过批准的数量占用土地的；（四）依法收回非法批准、使用的土地，有关当事人拒不归还的；（五）依法收回国有土地使用权，当事人拒不交出土地的；（六）临时使用土地期满，拒不归还土地的；（七）不按照批准的用途使用土地的；（八）不按照批准的用地位置和范围占用土地的；（九）在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内进行开垦，经责令限期改正，逾期不改正的；（十）在临时使用的土地上修建永久性建筑物、构筑物的；（十一）在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物，重建、扩建的。
从以上列举的十一项非法占地行为可以得知，非法占地的主要特征在于土地使用人违背土地管理者的意志占用土地，或者违背土地管理者的批准，超范围、超数量、超时间、超用途、超区域使用土地，而天麟公司并不属于以上十一种情况。市政府和市自然资源局是国家土地所有者的代表和实际管理者，其对土地没有办理完毕征收用手续，尚无法进行招拍挂是明知的。但政府出于尽快开发石材产业园的初衷，极力推动天麟公司尽快建设二期项目。二期项目土地由市政府和市自然资源局移交，用地范围由市自然资源局划定，因此其是在政府允许、承诺、推动下占用的案涉土地，不属于土地管理法意义上的非法占地。
三、天麟公司的信赖利益应当获得保护
所谓信赖利益保护原则，是指当个人对行政机关作出的行政处分已产生信赖利益，并且这种信赖利益因其具有正当性而得到保护时，行政机关不得撤销这种信赖利益。纵观本案，天林公司使用土地的行为始终是在市政府的指引和允许下进行的，《会议纪要》对其缴纳全地价款后可以享有的土地权利做了明确约定。政府负有完成土地征拆，以出让方式让天麟公司合法获得该土地合法权利外观的义务。天麟公司基于对政府行为的信赖，认为其可以获得案涉土地的合法使用权并在该土地上投资开发建设，但由于土地征收没有完成，市自然资源局没有组织招拍挂出让案涉土地，过错不在天麟公司，故天麟公司的信赖利益应当予以保护。
综合以上，市自然资源局做出行政处罚决定书没有事实依据，且程序违法，应当予以撤销或确认行政行为违法。
【结语】
信赖利益保护原则高于法律优先原则，政府的错误不能由企业买单，公权力的实现不能以侵犯私权利为代价。法律的否定性评价对行政行为合法性、正当性、规范性建设具有重大意义。正如省高级法院再审判决书论理部分所述，政府应当树立诚信形象，保护市场主体对政府的信赖利益，维护良好的营商环境，维护国家规范的行政管理秩序。
