依法治理乡村宅基地乱象，实现宅基地规范化管理的法律梳理

近日有顾问单位向我们表示，在管理农村宅基地的过程中发现因历史遗留问题造成土地权属不明、乱盖乱建、荒废闲置等现象严重，为农村用地规范化、农村产业振兴发展带来了极大阻碍，因此特向我们团队咨询如何依法依规管理好农村宅基地，合法合理解决农村宅基地乱象。由于涉及到农民基本生活保障，宅基地管理一直是各级政府在农村土地管理中十分重视的一个问题。本文中，笔者从土地管理者的视角出发，对农村宅基地的全生命流程，即申请、审批、监管、收回的相关规定做以梳理，以期为各地一线土地行政管理工作人员以及相关领域律师办案提供参考。

一、宅基地的基本概念与法律规制

农村宅基地是农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地。农村宅基地归本集体成员集体所有，集体经济组织、村民委员会、村民小组或乡（镇）政府代表农民集体行使所有权。宅基地制度是中国特色土地制度的重要组成部分，其核心是维护农村土地集体所有和保障农民基本居住权利。完善农村宅基地的管理，是农民“户有所居、民不失所”的基础，在促进农村经济发展和维护农村社会稳定方面发挥着重要作用。

目前我国并没有专门一部法律来规制宅基地的管理，但《宪法》、《民法典》、《土地管理法》、《城乡规划法》等法律中均涉及了宅基地管理的相关规定。此外，国务院及其相关部门也颁发一系列行政法规、部门规章和政策性文件来规范农村宅基地管理的问题，包括《土地管理法实施条例》、《不动产登记暂行条例》、《中央农村工作领导小组办公室农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》、《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》、《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、国务院批转国家土地管理局《关于加强农村宅基地管理工作的请示》、《国务院关于促进节约集约用地的通知》、《中央农村工作领导小组办公室 农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》、《农业农村部、自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》等。各地方省级政府也根据中央的法律、行政法规，制定了地方性法规、规章，在具体操作层面上对各自辖区内的宅基地管理进行细化。

二、宅基地的申请及审批

根据《土地管理法》第六十二条 、《国土地管理法实施条例》第三十四条、《农业农村部、自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》、《农村宅基地管理法律政策问答》，笔者对农村宅基地的申请主体、申请对象、报批程序、批准机关等进行梳理后，整理出了宅基地申请的规范性操作流程，以供参考。具体实践中还需结合各地的实际情况加以适用。

（一）宅基地申请条件

农村村民有下列情况之一的，可以以户为单位申请宅基地：

1.无宅基地的；

2.因子女结婚等原因确需分户而现有的宅基地低于分户标准的；

3.现住房影响乡（镇）村建设规划，需要搬迁重建的；

4.符合政策规定迁入村集体组织落户为正式成员且在原籍没有宅基地的；

5.因自然灾害损毁或避让地质灾害搬迁的。

（二）申请审批流程

1.农户提出宅基地书面申请

符合宅基地申请条件的农户，以户为单位向所在村民小组提出宅基地和建房（规划许可）书面申请。

2.村民小组会议讨论通过并公示

村民小组收到申请后，应提交村民小组会议讨论，并将申请理由、拟用地位置和面积、拟建房层高和面积等情况在本小组范围内公示。公示无异议或异议不成立的，村民小组将农户申请、村民小组会议记录等材料交村级组织审查。

3.村集体经济组织或村民委员会开展材料审核

重点审核材料是否真实有效、拟用地建房是否符合村庄规划、是否征求了用地建房相邻权利人意见等。审查通过的，由村级组织签署意见，报送乡镇政府。

4.乡镇政府组织各相关部门到场审查

收到宅基地和建房（规划许可）申请后，乡政府要及时组织农业农村部门到现场实地审查申请人条件、拟用地是否符合宅基地合理布局要求和面积标准，宅基地和建房（规划许可）申请是否经过村组审核公示等。自然资源部门负责实地审查用地建房是否符合国土空间规划、用途管制要求，其中涉及占用农用地的，应在办理农用地转用审批手续后，核发乡村建设规划许可证。涉及林业、水利、电力等部门的要及时征求意见。

5.核发《农村宅基地批准书》

根据各部门联审结果，由乡镇政府对农民宅基地申请进行审批，并核发《农村宅基地批准书》。

6.县级政府备案

乡镇要建立宅基地用地建房审批管理台账，有关资料归档留存，并及时将审批情况报县级农业农村、自然资源等部门备案。

7.批准后丈量批放到场

经批准用地建房的农户，应当在开工前向乡镇政府或授权的部门申请划定宅基地用地范围，乡镇政府及时组织农业农村、自然资源等部门到现场进行开工查验，实地丈量批放宅基地，确定建房位置。

8.住宅竣工后验收到场

农户建房完工后，乡镇政府组织相关部门进行验收，实地检查农户是否按照批准面积、四至等要求使用宅基地，是否按照批准面积和规划要求建设住房，并出具《农村宅基地和建房（规划许可）验收意见表》。

9.申请办理不动产登记

通过验收的农户，可以向不动产登记部门申请办理不动产登记。

三、宅基地的监管

农村宅基地管理机制是部省指导、市县主导、乡镇主责、村级主体。宅基地管理工作的重心在基层，县乡政府承担属地责任。同时，村委会作为宅基地所有权的具体行使主体，在乡、镇政府的指导下，应健全完善本村宅基地民主管理办法，做好宅基地的日常巡查，依法管好用好宅基地。

根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《农业农村部、自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》、《中央农村工作领导小组办公室、农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》，农村宅基地的监管主体是农业农村部门和自然资源部门。两个部门分别有不同的监管范围和职能，总体上来说，农业农村部门负责农村宅基地改革和管理有关工作，自然资源部门负责国土空间规划、土地利用计划和规划许可等工作。

（一）农业农村部门

1.负责起草农村宅基地管理和使用相关法律法规草案及政策；

2.指导宅基地分配、使用、流转、纠纷仲裁管理和宅基地合理布局、用地标准、违法用地查处；

3.指导闲置宅基地和闲置农房利用；

4.负责监管农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的违法行为，可责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。

（二）自然资源部门

1.负责在国土空间规划中统筹安排宅基地用地规模和布局，满足合理的宅基地需求，依法办理农用地转用审批和规划许可等相关手续。

2.负责除农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准非法占用土地建住宅的违法行之外的其他非法占地行为的查处。

四、宅基地的退出

目前我国新增建设用地的供需矛盾突出。在这种现状下，加强宅基地退出管理，充分利用闲置宅基地，是盘活农村土地资源的有效手段。根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》的规定，宅基地的退出可以分为主动退出和被动收回。

（一）主动退出

国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。多地试点实践表明，农村宅基地的主动退出，可以有效解决农村宅基地低效利用和闲置浪费的问题，为农村的产业振兴提供有效的用地保障，进一步促进农村经济发展。因此，国家鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。

根据《土地管理法》，宅基地的主动退出应该严格遵循自愿、有偿的原则。退出范围包括宅基地资格权的退出和宅基地的腾退。退出的土地，应优先用于保障该农村集体经济组织成员的宅基地需求。对于主动退出的补偿，法律并没有在数额上进行具体规定，实践中还应根据各地经济发展水平来合理确定。

（二）被动收回

为加强宅基地的规范使用，促进土地的有效利用，《土地管理法》规定，在满足一定条件的前提下，村集体报原批准用地的人民政府批准，可以收回宅基地使用权，具体包括下列情形。

1.乡（镇）村公共设施和公益事业建设需要使用土地的，集体收回宅地基使用权，并对宅基地使用权人给予适当补偿；

2.不按照批准的用途使用宅基地的；

3.因撤销、迁移等原因而停止使用宅基地的；

4.空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地；

5.非农业户口居民（含华侨）原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的，集体收回宅基地使用权；

6.在确定农村居民宅基地使用权时，其面积超过当地政府规定标准的，可在土地登记卡和权证内注明超过标准面积的数量。以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建或政府依法实施规划重新建设时，按当地政府规定的面积标准重新确定使用权，其超过部分由集体收回使用权；

7.宅基地所在的省级或市级政府在法律授权范围内规定的其他具体情形。

若因乡（镇）村公共设施和公益事业建设的需要而收回宅地基使用权的，还应依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费，补偿标准，由省、自治区、直辖市制定。对于宅基地的征收，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则。根据村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。

另外，国家为了依法保障农民宅基地，杜绝侵犯农村村民宅基地合法权益的问题，在《土地管理法实施条例》中还对宅基地的退出作了一系列禁止性规定，禁止违背农村村民意愿强制流转宅基地，禁止违法收回农村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件，禁止强迫农村村民搬迁退出宅基地。这一规定不仅为农民维护自身合法权益提供了明确的法律依据，也在一定程度上避免了行政主体在进行宅基地管理时出现权利滥用的情形。

结语

本文仅从实体层面对农村宅基地管理进行了法律梳理，各级行政主体在具体履行管理职责时还应严格遵守《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政强制法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》及其他相关司法解释中规定的授权范围和法定程序，充分保障行政相对人的合法权益，在确保“耕者有其田，居者有其屋”的基本前提下，依法处置农村违法占地，主动盘活、充分利用农村闲置土地，促进乡村振兴与产业发展。