企业不按照规定接受年度检验被吊销执照后能否恢复营业资格刍议

2005颁布的《中华人民共和国公司登记管理条例》第七十六条规定“公司不按照规定接受年度检验的，由公司登记机关处以1万元以上10万元以下的罚款，并限期接受年度检验；逾期仍不接受年度检验的，吊销营业执照。”而2014年、2016年修订的《中华人民共和国公司登记管理条例》、2022年3月1日起施行的《中华人民共和国市场主体登记管理条例》均删除了因未按规定年检处以吊销营业执照行政处罚的相关条款，标志着未按规定年检即被吊销执照的制度已发生根本性改变。

问题：因不按照规定接受年度检验被吊销营业执照的企业，能否恢复营业资格？

因不按照规定接受年度检验被吊销营业执照的企业，企业主体资格尚存，但其主体资格存在的意义仅仅是依法组织清算，并在清算完毕后办理注销登记，而不能恢复经营资格。从法律的角度看，恢复被吊销企业的经营资格没有明确的法律依据。

实践中，各地登记部门几乎都会面临被吊销执照企业事后又申请恢复的现实需求，此类申请虽然比例很小，但因欠缺明确依据和操作程序，给一线监管人员带来很大的履职风险。为此，我国部分地方登记部门专门发布了《恢复被吊销营业执照企业经营资格操作规程》，允许被吊销营业执照的公司恢复经营资格，如北京、沈阳、西安等地。

1.恢复被吊销营业执照的企业营业资格有利于保护债权人的利益。现行法律、行政法规对吊销执照后的清算程序和注销登记程序不完善。《公司法》第192条规定，“公司违反法律、行政法规被责令关闭的，应当解散，由有关主管机关组织股东、有关机关及有关专业人员成立清算组，进行清算”。国家工商局工商企字（1997）183号文件认为，这其中的有关主管机关是指依照国家法律、行政法规有权责令公司关闭的部门或机关，不包括公司登记机关。那么这种清算责任是谁的，不清算会有什么后果，没有相关法律法规规定。法律对被吊销营业执照企业的放任，造成企业被吊销营业执照后，往往不去清算，长期处于“半死不活”的状态，债务也不能清偿，严重损害了债权人的利益。如果企业的经营资格被恢复，重新组织生产经营，债权人的利益就可以得到最大限度的保护。

2.恢复被吊销营业执照的企业营业资格有利于节约社会资源。企业在经营活动中，也可能形成了一定的商誉、固定资产和无形资产，比如商标权、专利权、名称权、房屋所有权等。如果企业具备条件，恢复经营资格，则可以减少申请人的申请成本和行政机关的许可成本，也可以使企业的无形资产得到体现，固定资产得到盘活，还可以带动职工实现再就业，保障社会稳定，从而从整体上节约了社会资源。

3.恢复被吊销营业执照的企业营业资格有利于保护投资者的积极性。企业没有按照规定参加登记机关的年检，而被依法吊销了营业执照，企业并没有其他具体的违法行为。这种情况下，登记机关如果查明情况，采取人性化的管理方式，允许某些确有需要且符合条件的企业恢复经营资格，这在一定程度上保障了投资者的投资利益，可以进一步增强投资者的投资信心，优化社会投资环境，进而推动整个社会主义市场经济的健康、快速发展。

4.有利于推进企业登记制度改革。我国现行的企业登记制度，在对企业资格的认定上实行的是主体资格与经营资格同时确认的模式。随着我国市场经济的发展，这种企业登记制度的缺陷逐渐显现出来。在目前经营范围管制弱化的背景下，企业主体资格与经营资格分离是商事登记立法的一个趋势。通过实行有条件恢复企业经营资格的做法，也是对企业主体资格和经营资格分离登记模式的一种有益探索。

专业人士据此认为，公司登记机关有权依据《行政许可法》第8条“依法变更或者撤回已经生效的行政许可”的规定，依法行使自由裁量权，作出变更或撤销行政处罚的决定。

被吊销营业执照企业经营资格可以恢复的判例：

吉林省长春市中级人民法院（2018）吉01行终126号（2018年08月23日）

本院认为，行政机关有权自行改变其自行作出的行政行为。行政行为的作出是单方面的，但行政行为一经作出，其约束力却是双方面的，行政行为对行政相对人和行政机关都有约束力。但这种约束力只存在于行政行为的存续期间，行政机关虽然受行政行为约束，但在特定条件下可以自行改变（包括撤销、废止）行政行为，这是由行政权自身的特性所决定的。首先，行政机关具有自身纠错的机能；其次，行政行为也要适应新情况，如果原来合法的行政行为因作为其根据的事实或者法律状态发生变化，或者缺乏继续存在下去的利益，行政机关也可以废止或者改变原来的行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第七十四条第二款第（二）项规定：“被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的”，“人民法院判决确认违法”；第六十二条规定：“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”最高人民法院《关于审理公司强制清算案件工作座谈会纪要》中，对人民法院准允撤回强制清算申请的情形，亦包括“申请人有证据证明相关行政决定被撤销。”都说明行政机关无论在行政诉讼程序进行当中，还是在行政诉讼程序之外，均有权自行纠正、改变其作出的行政行为。同时，从西安市工商行政管理局、北京市工商行政管理局制定的恢复被吊销营业执照经营资格操作规程的相关规范性文件来看，吊销营业执照行政处罚的变更、恢复，是由于法律、行政法规修改公司年检制度导致的普遍现象，并非特例。本案中，因绿新公司未按照规定办理年检手续，市工商局于2007年根据2005年修订的《中华人民共和国公司登记管理条例》第七十六条的规定，作出吊销绿新公司的营业执照的行政处罚决定。2014年及2016年修订的《中华人民共和国公司登记管理条例》均删除了因未按规定年检处以吊销营业执照行政处罚的相关条款，将年检制度变更为年度报告公示制度。同时，因绿新公司被吊销营业执照后，引发了群众性信访事件，长春市处理信访突出问题及群众性事件联席会议办公室出具的《会议纪要》亦认可了绿新公司未按规定年检存在的客观原因及绿新公司现因营业执照被吊销产生的难以解决的历史遗留问题。由此可见，市工商局于2007年作出的行政处罚决定适用的法律依据已经发生变化，已经不能适应新情况，缺乏继续存在的依据。在此情况下，市工商局根据《工商行政管理机关处罚程序规定》第八十条、第八十四条的规定，经负责人批准，对2007年作出的行政处罚决定重新审查，并经集体讨论程序后，作出纠正行政处理决定并无不当。

可见，被吊销营业执照的公司依法恢复营业资格，是大势所趋。因此，有必要完善配套制度约束确保恢复营业执照的规范性。

1.应明确可以申请恢复营业执照的条件。被吊销企业申请恢复营业执照必须同时满足以下条件：被吊销企业自愿提出恢复营业执照申请；被吊销企业在申请企业注销登记之前提出恢复营业执照申请；被吊销企业不予以恢复将导致企业重大经济损失或重大资产闲置；被吊销企业在提出恢复营业执照申请之前不存在新的违法行为。

2.应明确申请恢复营业执照的适用程序。

遵循程序同一原则。应按照作出吊销企业营业执照行政处罚决定的程序进行：向上级企业监管机构机关提交相关报告并重新立案；进行实质性审查、核实，确认是否存在应当恢复营业执照的情形；在市场监督局电子政务网上发布拟变更吊销营业执照行政处罚决定的公告；自公告发布之日起15日内没有异议的，依法变更被吊销企业的行政处罚决定；作出吊销营业执照以外的行政处罚决定，即责令限期年报、罚款；被吊销企业补办年报手续，并将处罚信息和年报信息录入经济户口软件。

遵循实质审查原则。企业监管机构对企业提出恢复被吊销营业执照的申请，应就企业的登记事项和经营情况、企业有无其他违法行为等进行调查核实; 同时，需要有资质的中介机构出具清算报告，明确企业的资产负债情况，确认企业的有形资产及无形资产具有相当价值，具有继续经营能力，方可恢复其营业执照。

遵循集体讨论原则。依据法定程序作出吊销企业营业执照的行政处罚决定，是一种严肃的法律行为。因此，是否恢复企业的经营资格，应通过集体研究讨论决定，而不能由某个机构、某个人来决定。应由企业监管机构受理此类申请，再组织相关机构调查核实，核查结果提交局长办公会议讨论后作出最终决定。

3.申请恢复营业执照的注意事项。股东意思表示不完全一致时不得申请恢复。申请恢复营业执照，应当基于全体股东意思表示完全一致情况下所达成的合意，换言之，只要有一个股东（不论其持股份额的大小）未明示同意申请恢复营业执照，就不能恢复被吊销企业的经营主体资格。