一、提出问题
二、承租人搬迁与补偿的现状及问题
2011年颁布的《征收与补偿条例》为解决征收与补偿问题设计了两种途径：第一，协商补偿，房屋征收部门应根据该条例与被征收人签订《房屋征收补偿协议》，双方在协议中约定补偿事宜和搬离期限；第二，强制补偿，双方在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议时，或者被征收房屋所有权人不明确的，应当由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照该条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。
但是，当被征收过程中面临承租人占据房屋拒不搬迁的情况时，以上这两条解决途径均无法适用。一方面，若协商补偿，基于合同相对性原则，征收人与被征收人签订的《房屋征收补偿协议》仅能约定双方之间的法律关系，无法对承租人施以义务，即使《房屋征收协议》中约定了限期搬离条款，该条款对于承租人也没有效力。另一方面，若强制补偿，即使作出房屋征收决定的市、县级人民政府在未与被征收人未达成补偿协议的情况下下达了征收补偿决定，该决定的效力同样无法及于承租人。根据《征收与补偿条例》的规定，只有被征收房屋的所有权人才构成因征收形成的行政法律关系的相对人，而承租人与该行政法律关系无涉。即使征收人在符合程序和条件的情况下强制执行征收补偿决定的内容，因承租人并非该行政法律关系的相对人，征收人依然无法合法地排除承租人对涉征房屋的占有。
在现行法律框架下，要想解决承租人的搬迁与补偿问题，通常的做法是由作为出租人的被征收人基于租赁合同关系要求承租人腾房。针对已经到期的合同，出租人可要求承租人返还房屋；针对未到期的合同，出租人可以征收这种不可抗力作为解除合同的事由行使合同解除权，要求承租人腾房。同时，出租人应按照合同约定和相关法律规定对承租人进行赔偿或补偿。双方应先就以上问题进行协商，在不能达成一致意见的情况下，可诉诸司法程序，通过民事诉讼来解决纠纷。
但这一方法同样面临难题：一方面，民事诉讼程序耗时很长，待到诉讼程序终结后再行征收，有延误工期的风险。根据现行民事诉讼法关于审限的规定，一审案件的审限一般为六个月，二审的审限一般为三个月。不仅如此，征收往往涉及多宗房产和多位不同的承租人，其中任何一位承租人的搬迁补偿问题未得到解决，征收工作都无法正常进行，后续建工程自然也无法按时开工。另一方面，这种基于出租人（被征收人）与承租人的民事法律关系解决承租人搬迁补偿问题的方法，是以出租人（被征收人）的配合为前提的。而在一些情况下，出租人或因不愿承担诉讼风险，或本来就与承租人沆瀣一气，企图以承租人占据房屋为由阻碍征收。在这些情况下，由出租人（被征收人）出面解决承租人的搬迁与补偿问题的方案就不再可行。
三、关于解决房屋征收中承租人搬迁与补偿问题的思考
先予执行制度是指人民法院在案件受理后，终审判决作出以前，因为当事人一方生活或者生产或者权利维护的迫切需要，根据一方当事人的申请，裁定对方当事人向其支付一定数额的金钱或者其他财产，实施或停止某种行为，并立即付诸执行的一种制度。针对民事纠纷解决过程耗时过长、延误工期的问题，可由出租人在诉讼过程中申请法院裁定先予执行，要求承租人立即返还房屋，避免工期延误造成的损失。
司法实践中，在这类案件适用先予执行程序的情况并不鲜见，究其原因，是因为征收引起的房屋租赁合同纠纷基本符合先予执行程序的范围和条件。
首先，从受案范围来看，征收引起的房屋租赁合同纠纷属于先予执行的范围。司法实践中，先予执行一般适用于追索赡养费、扶养费、抚育费、抚恤金、医疗费用和追索劳动报酬的案件，但《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称“《民事诉讼法》”）第106条规定“因情况紧急需要先予执行的”也可以裁定先予执行。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第170条规定：“民事诉讼法第一百零六条第三项规定的情况紧急，包括:（一） 需要立即停止侵害、排除妨碍的；（二） 需要立即制止某项行为的；……”因此，在情况紧急，需要立即停止侵害、排除妨碍或需要立即制止某项行为时，可以裁定先予执行。在征收引起的房屋租赁合同纠纷中，出租人作为被征收人与征收人签订有《征收补偿协议》，这类协议中往往明确约定了交房时间和逾期交房的违约责任。承租人若不立即返还房屋、停止对房屋的占有，出租人就必须承担《征收补偿协议》项下的违约责任。这种承担不利后果的危险符合《民事诉讼法》及其司法解释中对于“紧急情况”的规定。另外，征收引起的房屋租赁合同纠纷与一般的房屋租赁合同纠纷不同，它虽然表现为民事关系，实际上却与公共利益密切相关。征收是出于公益目的需要取得集体或个人财产所有权的行为，征收工作能否按时完成，关系到下一步涉及公共利益的建设工作能否按时开工。在某些地区，受气候环境的影响，一年之中只有部分时段适合施工，如果在特定时间内无法开工意味着工期的长时间推迟，严重者可能导致工程被搁置、投资被浪费，将严重影响公共利益。因而，征收引起的房屋租赁合同纠纷符合《民事诉讼法》第一百零六条规定的“因紧急情况需要限于执行”的情形，属于可以裁定先予执行的案件。
其次，从条件来看，这类案件符合先予执行的条件。《民事诉讼法》第107条规定：“人民法院裁定先予执行的，应当符合下列条件：（一）当事人之间权利义务关系明确，不先予执行将严重影响申请人的生活或者生产经营的；（二） 被申请人有履行能力。”另外，“人民法院可以责令申请人提供担保，申请人不提供担保的，驳回申请。申请人败诉的，应当赔偿被申请人因先予执行遭受的财产损失。”对于何为“权利义务关系明确” 《民事诉讼法》及其司法解释没有具体的规定，基于司法实践的情况和先予执行制度维护“当事人一方生活或者生产或者权利维护的迫切需要”的目的，应当将“权利义务关系明确”限定在申请先予执行的范围之内，否则若待到对整个案件所涉及的争议均进行审查、确保“权利义务关系明确”，则先予执行制度就丧失其意义了。在征收引发的房屋租赁合同纠纷中，出租人在案件受理后、终审判决前申请法院裁定承租人立即返还租赁房屋，法院仅需对租赁合同是否合法、有效，在征收情形下，承租人是否应返还租赁房屋进行审查，至于在补偿金额方面是否有争议可在所不问。由于出租人申请先予执行的内容是请求承租人立即返还房屋，不会存在被申请人没有履行能力的问题。为了降低执行错误的危险，法院还可以责令申请人提供担保。
另外，在具体程序方面，《民事诉讼法》及其司法解释对于先予执行制度的规定较为粗疏，没有规定具体的程序。有观点认为，尽管征收引发的房屋租赁合同纠纷符合先予执行的条件，但根据1994年《最高人民法院关于在经济审判工作中严格执行〈中华人民共和国民事诉讼法〉的若干意见》（以下简称“《若干意见》”）第16条的规定，应当在开庭审理后才能作出先予执行的裁定。但是，这一观点仍有待商榷。《若干意见》的适用范围应被限定在经济纠纷这一特定领域，而不应适用于所有民事诉讼之中，在房屋租赁纠纷中开庭审理并不是裁定先予执行的必要条件。第一，从立法层面来看，自《若干意见》于1994年颁布之后，《民事诉讼法》及其司法解释经历了三次修改，但三次修改中均延续了“受理案件后、终审判决前”作出先予执行裁定的规定。可见立法者并无意按照《若干意见》第16条的规定，缩短《民事诉讼法》规定的允许作出先予执行裁定的时间段，而是将何时作出裁定划入法官行使自由裁量权的范围。第二，从目的解释的角度来看，经济纠纷涉及的法律关系复杂，且大多涉及民生问题，要求在这类案件中适用先于执行必须先“开庭审理”也是确保“权利义务关系明确”的应有之意。但在一般民事案件中无须此步骤即可达致“权利义务关系明确”的效果，若均要求“开庭审理”反而会使得先予执行的制度目的难以实现。根据本案的实际情况，征收引起的房屋租赁合同纠纷属于合同纠纷而非经济纠纷，因此不必适用《若干意见》的规定。法院作出先于执行裁定前仅需按照《民事诉讼法》及其司法解释的规定，审查申请是否属于法定先予执行的范围、是否满足先予执行的条件即可。即使法院认为有必要对先予执行申请进行开庭审理，也无须完全严格遵循《民事诉讼法》关于通知、答辩等期限的规定，仅需通过审理达致“权利义务关系明确”的效果即可。
虽然当前的司法实践普遍认为征收人与承租人之间没有直接的法律关系，但是，根据《物权法》的规定，征收人自征收决定生效时期起取得被征收房屋的所有权，作为所有权人，征收人理论上可以直接对承租人行使物权请求权，请求其返还房屋。
《物权法》第28条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。由此可知，征收是引起物权变动的法定情形之一，征收人自征收决定生效时起享有被征收房屋的所有权，对于该房屋享有占有、使用、收益的权利。物权具有绝对性，承租人若继续占有房屋便构成对于征收人所有权的侵害，应当允许征收人直接向承租人行使物权请求权，并在协商不成的情况下以承租人为被告提起侵权之诉，要求其返还房屋、排除妨碍。
关于征收人取得被征收房屋所有权，仍有以下两个问题需要澄清：
第一，征收引起的物权变动是否应当受到“买卖不破租赁”的限制？
“买卖不破租赁”是《合同法》第229条内容的形象说法。严格来讲，该条确定的是应是“租赁物所有权变动不破租赁”规则。该条法律虽然没有明确规定适用的前提，法官在具体个案中适用该规则时，仍需要权衡各种法律规定背后的价值取向和利益关怀，以确保适用法律合理、妥当。
导致租赁物所有权变动的原因包括买卖、赠与、征收、司法强制拍卖等，但并非所有物权变动均应适用“买卖不破租赁”。一般认为，“买卖不破租赁”不适用于原始取得的租赁物所有权的情形。从征收人的角度来说，其取得的物权并不是依据被征收人的权利而取得的，征收人作为新的物权人不必承受任何原物权人设定的负担，因而，征收作为一种物权的原始取得方式自然也不应该受到“买卖不破租赁”的限制。
第二，如何确定征收引起的物权变动的具体生效时间，即，征收决定于何时生效？
我国法律该问题尚未有明确规定，理论界也存有争议，具体而言，主要有以下四种观点：
第一，条件符合说。该观点认为，征收必须满足出于公益目的、符合法定权限和法定程序、依法给予补偿这三个要件才能发生效力。
第二，用尽救济说。该观点认为，《物权法》第28条具有特定的含义，即征收决定必须在补偿完成之后、被征收人对征收决定未提起行政复议或诉讼，或者虽提起了行政复议或诉讼，但征收决定被判定维持的，才能认为征收令发生了效力。
第三，送达说。该观点认为，征收决定自送达被征收人时发生效力。
第四，客体特定化说。该观点认为，物权的特性之一是客体特定，因此，只有具体征收对象特定化时即明确标明被征收土地四至时，征收决定才能生效。
第五，附条件说。该观点认为，综合考虑行政法和民法两种维度，应当将征收决定视为一种附生效条件的行政行为，其条件为补偿金的支付。因此，只有当征收人支付补偿金时，生效条件成就，征收决定生效，被征收房屋归征收人所有。
虽具体生效时间按照不同的学说各有不同，但司法时间中不论采取以上哪种观点，征收决定最晚也应在支付补偿款之后发生效力。因而，征收人至少应在支付补偿款之后取得被征收房屋的所有权，对于占据房屋、拒不搬迁的承租人享有返还房屋、排除妨碍的物权请求权。在具体的操作过程中，若进入诉讼程序，仍可考虑前述先予执行的适用，以避免诉讼过程漫长而延误工期。
相比于前述由在出租人提起的房屋租赁合同纠纷中申请先予执行的做法，此种思路，使得征收人在房屋租赁合同纠纷中具有更加主动的地位，一方面，可以有效破解被征收人假借出租之名，放任承租人占据房屋以拒不履行交房义务的难题；另一方面，它为征收人解决工期将近而承租人占房不交的难题提供了一条更为有效的合法途径，从而能够有效避免部分征收人在工期延误的压力下选择铤而走险、强制拆迁。另外，对于承租人而言，因出租人（被征收人）对于涉征房屋的所有权因征收而归于消灭，出租人与承租人的租赁合同目的便无法实现，这种方法也有利于促使承租人积极通过合同纠纷处理方式去主张权益，积极促成其自身权益的实现，而不是仅仅消极占据房屋、阻碍征收工作的进行。这也更加符合《征收与补偿条例》的立法意图。
四、结语
《国有土地上房屋征收与补偿条例》将被征收房屋承租人彻底从被征收人中分离出去，其本意在于将征收过程涉及的复杂的法律关系划分开来——征收人与房屋所有人的关系由该条例来调节，而承租人则只能基于与房屋所有人（被征收人）的房屋租赁合同来主张权利、履行义务。此种做法虽有简化法律关系的功能，但在实践中也引发了诸多难题。针对这些问题，在现行法律框架下，一方面我们可以通过在房屋租赁合同纠纷中运用先予执行程序来解决诉讼耗时过长、延误工期的问题；另一方面，可以进一步探索征收人根据《物权法》第28条直接对承租人行使物权请求权的做法。但总而言之，以上方案都不过是受制于现行法律规定的权宜之计，要想彻底解决房屋征收过程中承租人的搬迁与补偿问题，还应期待统一征收法的制定能对这些问题作出更加明确的回应。
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